Kamu Personel Yönetiminde Gittikçe Büyüyen Sorun: Teşkilat Yasaları Personel Yasası Haline Geliyor

Çözüm mü? Karmaşa mı?

KAMU KURUM VE KURULUŞLARININ TEŞKİLAT YASALARINDA YER ALAN PERSONELE İLİŞKİN DÜZENLEMELER HAKKINDA DEĞERLENDİRME * :

Serap AKSU

Devlet Personel Uzmanı ve DPUD Üyesi

TEMEL ANLAYIŞ VE İLKELER

Kamu yönetiminin teşkilatlanmasına ilişkin temel anlayış ve kurallar ile kamu hizmeti görevlileriyle ilgili genel ilkelere, Anayasada ayrıntılı bir şekilde yer verilmiştir.

Anayasanın 113 üncü maddesinde, bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri ile teşkilatının, 123 üncü maddesinde, idarenin kuruluş ve görevlerinin kanunla düzenleneceği, kamu tüzel kişilerinin ancak kanunla veya kanunun açık yetki vermesi halinde idari işlemle kurulabileceği, ayrıca yine 127 inci maddesinde, mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin, 130 uncu maddesinde de, yükseköğretim kurumlarının kuruluşu ve organları ile işleyişleri, görev, yetki ve sorumluluklarının kanunla düzenleneceği kuralı getirilmiştir.

Bu kurala dayanılarak çıkarılan  Bakanlıkların Kuruluşu ve Görev Esasları Hakkında 3046 sayılı Kanunda, bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşların, Kamu İktisadi Teşebbüsleri Hakkında 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede, kamu iktisadi teşebbüslerinin, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanununda, büyükşehir belediyelerinin, 5393 sayılı Belediye Kanununda, belediyelerin, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda, il özel idarelerinin, 442 sayılı Köy Kanununda, köylerin, 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri Kanununda, mahalli idare birliklerinin, Yükseköğretim Kurumları Teşkilatı Hakkında 2809 sayılı Kanunda, yükseköğretim kurumlarının akademik, Yükseköğretim Üst Kuruluşları ile Yükseköğretim Kurumlarının İdari Teşkilatı Hakkında 124 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede de, yükseköğretim kurumlarının idari teşkilatlanmalarına ilişkin esas ve usuller düzenlenmiştir.

Kamu iktisadi teşebbüsleri gibi idari işlem (Bakanlar Kurulu kararı) ile kurulanlar dışında kamu kurum ve kuruluşlarının hukuki varlık kazanmaları,  teşkilat ( kuruluş ) kanunları olarak tanımlanan özel nitelikteki kanunlarla olmaktadır. Her bir kamu kurum veya kuruluşu için müstakilen çıkartılan bu kanunlarda, yukarıda belirtilen Temel (Çerçeve) Kanunlar da esas alınarak, o kamu kurum veya kuruluşunun, görev ve yetkileri ile teşkilatlanmaları düzenlenmektedir.

Özetleyecek olur isek; teşkilat kanunları, bir kamu kurum veya kuruluşuna hukuki varlık kazandıran, bu kurum veya kuruluşun görev ve yetkileri ile teşkilatının gösterildiği özel  nitelikteki kanunlardır.

Diğer taraftan, Anayasanın kamu hizmeti görevlileri ile ilgili genel ilkelerin belirtildiği 128 inci maddesinde, Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerinin, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görüleceği belirtilmiş olup,  memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük işlerinin, 130 uncu maddesinde, öğretim elemanlarının görevleri, unvanları, atama, yükselme ve emeklilikleri, öğretim elemanı yetiştirme, üniversitelerin ve öğretim elemanlarının kamu kuruluşları ve diğer kurumlar ile ilişkileri, disiplin ve ceza işleri, mali işler, özlük hakları, öğretim elemanlarının uyacakları koşullar ile üniversitelerarası ihtiyaçlara göre öğretim elemanlarının görevlendirilmesinin, 140 ıncı maddesinde, hakim ve savcıların nitelikleri, atanmaları, hakları ve ödevleri, aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri, görevlerinin ve görev yerlerinin geçici veya sürekli olarak değiştirilmesi, haklarında disiplin kovuşturması açılması ve disiplin cezası verilmesi, görevleriyle ilgili veya görevleri sırasında işledikleri suçlarından dolayı soruşturma yapılması ve yargılanmalarına karar verilmesi, meslekten çıkarmayı gerektiren suçluluk veya yetersizlik halleri ve meslek içi eğitimleri ile diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır.

Bu hükümlere dayanılarak çıkarılan 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda, bu Kanuna tabi kamu kurum ve kuruluşlarındaki istihdam şekilleri, memurların ödev ve sorumlulukları, genel hakları ve uyacakları yasaklar ile memurluğa alınma ve şartları, atanma, ilerleme ve yükselmeler, yer değiştirme, memurluğun sona ermesi, çalışma saatleri, izinler, siciller, disiplin, görevden uzaklaştırma, mali hükümler, sosyal haklar ve yardımlar, memurların yetiştirilmesi, 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamede, kamu iktisadi teşebbüsleri ve bağlı ortaklıkları personelinin hizmete alınmaları, görev ve yetkileri, nitelikleri, atanma, ilerleme, yükselme, hak ve yükümlülükleriyle diğer özlük hakları, 926 sayılı Türk Silahlı Kuvvetleri Personel Kanununda, subayların, astsubayların ve askeri öğrencilerin yetiştirilmeleri, sınıflandırılmaları, görev ve yükümlülükleri, terfi ve taltifleri ile her türlü özlük hakları, 2914 sayılı Yüksek Öğretim Personel Kanununda, öğretim elemanlarının sınıflar itibarıyla tanımları, aylıkları ve ek göstergeleri, derece yükseltilmesi ve kademe ilerlemesinin şekil ve şartları ile,   sosyal haklardan yararlanma,  ek ders ücreti,  üniversite, idari görev ve geliştirme ödeneklerinin miktarı, emekli ve yabancı öğretim elemanlarının sözleşmeli olarak çalıştırılma usul ve esasları, 2802 sayılı Hakimler ve Savcılar Kanununda da, adli ve idari yargı hakim ve savcılarının nitelikleri, atanmaları, hak ve ödevleri, aylık ve ödenekleri, meslekte ilerlemeleri, görevlerinin ve görev yerlerinin geçici veya sürekli olarak değiştirilmesi, haklarında disiplin kovuşturması açılması ve disiplin cezası verilmesi, görevleriyle ilgili veya görevleri sırasında işledikleri veya kişisel suçlarından dolayı soruşturma yapılması ve yargılamalarına karar verilmesi, meslekten çıkarılmayı gerektiren suçluluk veya yetersizlik halleri, meslek içi eğitimleri ve diğer özlük işlerinin yanı sıra Anayasa Mahkemesi, Yargıtay ve Danıştay Başkan ve üyelerinin aylık ve ödenekleri ile diğer mali, sosyal hak ve yardımları düzenlenmiştir.

Görüleceği üzere, kamu hizmeti görevlilerine ilişkin düzenlemeler, teşkilatlanmadan farklı olarak, personel ( istihdam) kanunları şeklinde tanımlanan genel nitelikteki kanunlarla yapılmıştır. Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ve Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı gibi istisnai bazı kurum veya kuruluşların haricinde,  sadece belli bir kurum veya kuruluşun personeline ilişkin olarak müstakil düzenlemeler yapılması yoluna gidilmemiştir.

Ayrıca, 2451 sayılı Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanunda, Başbakanlık ve bakanlıklarla, bunlara bağlı kuruluşlarda yapılacak atama, nakil ve görevden alınma usulleri, 2477 sayılı 23/04/1981 sayılı ve 2451 sayılı Kanunun Kapsamı Dışında Kalan Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usulüne İlişkin Kanunda ise, 2451 sayılı Kanunun kapsamına  girmeyen kamu kurum ve kuruluşlarında yapılacak atama ve nakillerin usulleri belirtilmiştir. Bu Kanunlar da aynı personel kanunları gibi genel nitelikte olan düzenlemelerdir.

Bu sebeple, personel kanunlarının kapsamına giren konulardaki düzenlemelerin, kanun yapma usulüne uygun olarak  yine bu kanunlarda yapılması gerekmektedir. 657 sayılı Kanuna 31/07/1970 tarihli ve 1327 sayılı Kanunla eklenen ek 3 üncü maddede de, bu Kanunun konusu ile ilgili düzenlemelerin, bu Kanuna ek olarak getirilecek kanunlarla yapılacağı hüküm altına alınmış bulunmaktadır.

SORUN

Yapılan incelemede, özellikle son zamanlarda ve yaygın bir şekilde kamu kurum ve kuruluşlarının   kuruluşlarına  dayanak  teşkil  eden,   esas  amacı  ve  konusu  o  kurum  veya kuruluşun görev ve yetkileri ile teşkilatlanmasının gösterilmesi olan teşkilat kanunlarında, başta üst yöneticiler olmak üzere  personelin atanma usulü,  istihdam şekli, mali ve sosyal hakları    gibi    konularda    ve    genel   nitelikteki  kanunlarla  da  uyumlu  olmayan  pek  çok düzenlemeye gidildiği, hatta bazı teşkilat kanunlarının adeta o kurum veya kuruluşun personel kanununa  dönüştüğü görülmektedir.

Kamu hizmeti görevlilerine ilişkin olarak hem genel nitelikteki kanunlarda hem de özel nitelikteki teşkilat kanunlarında aynı konuda farklı ve birbiriyle çelişen hükümlerin yer alması sebebiyle, kamu yönetiminde başta üst yöneticilerin atanma usulü, atamaya yetkili amirler, sözleşmeli personel istihdamı, kariyer personel çalıştırılması, görevlendirme ve geçici görevlendirme, yurtdışı teşkilatına sürekli görevle atanacaklar ile bazı görevlere atanacaklarda aranılacak nitelik ve şartlar, görev süreleri ile ücret ve mali haklar olmak üzere tam bir karmaşa söz konusudur.

SONUÇ

Hukukumuza göre, sonraki kanunun önceki kanunun, özel kanunun da genel kanunun hükümlerini değiştirmesi mümkün olmakla beraber, kamu hizmeti görevlilerine ilişkin olarak 657 sayılı Kanun gibi genel nitelikteki kanunlar yerine, teşkilat kanunlarında veya torba kanun olarak nitelendirilen çeşitli kanunlarda münferit düzenlemeler yapılması; hem kanun yapma usulü hem de kamu personel rejiminin istikrarı açısından doğru bir yöntem değildir.

Ancak öte yandan, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu başta olmak üzere kamu hizmeti görevlilerine ilişkin genel nitelikteki kanunlarda bugüne kadar sık sık çeşitli ek ve değişiklikler yapılmış olmakla birlikte, kamu yönetiminin ihtiyacını karşılayabilecek kapsamlı ve bütüncül bir düzenleme yapıldığını söylemek mümkün bulunmamaktadır. Bu durumun da, kamu kurum ve kuruluşlarının ihtiyaçlarını kendi teşkilat kanunlarında personele ilişkin münferit düzenlemeler öngörmek suretiyle gidermeye çalışmalarının en önemli sebeplerinden birini teşkil ettiği aşikardır.

Ayrıca, Anayasanın 128 inci maddesinde, kamu hizmeti görevlilerine ilişkin genel bir düzenleme yapılması yoluna gidilerek açık bir tanımlama getirilmemesinin, kamu hizmeti görevlilerinin gerek tanımlanmasında gerekse istihdam şekillerinin ve statülerinin belirlenmesinde, bir çerçeve ( ölçüt ) sıkıntısı yaşanmasına da yol açtığı bilinmektedir.

Buraya kadar yapılan açıklamaların ışığında, başta Anayasa olmak üzere, kamu hizmeti görevlilerine ilişkin olarak genel nitelikteki kanunlarda  kapsamlı ve bütüncül düzenlemeler yapılmasına  acilen ihtiyaç bulunduğu görülmektedir.
Bu yazı  Devlet Personel Uzmanları Derneği tarafından hazırlanmıştır. Tüm hakları derneğe aittir.” www.dpud.org ” biçiminde bağlantı kurulabilir, açık kaynak gösterilmek kaydıyla içerik kullanılabilir. Açık kaynak göstermeden yapılan alıntılar için yasal takip yapılacaktır. (c)